在最新發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》中，土地市場的統(tǒng)一被放到要素市場改革首位，透露了不少未來改革方向。比如，城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地將與人口吸納掛鉤，與財政轉(zhuǎn)移支付掛鉤；在建設(shè)用地增量逐步遞減之下，將統(tǒng)籌增量和存量建設(shè)用地，城市建設(shè)不再“攤大餅”而將注重城市更新；將完善全國統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場。

撬動經(jīng)濟的“棋眼”

對于中國經(jīng)濟而言，土地市場改革有望成為這盤發(fā)展大棋的“棋眼”，起到一招活、全盤皆活的關(guān)鍵作用。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授嚴(yán)金明說，要形成強大的國內(nèi)市場，構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，土地市場改革是其中關(guān)鍵一招。

我國憲法規(guī)定，城市土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。憲法也規(guī)定，土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。同時，1990年國務(wù)院規(guī)定，城鎮(zhèn)國有土地允許轉(zhuǎn)讓。

也就是說，我國以前實行的是城鄉(xiāng)二元土地制度，農(nóng)村土地只有征用后才可入市轉(zhuǎn)讓交易。由此造成的結(jié)果是，改革開放后，在經(jīng)濟發(fā)展需要大量工業(yè)用地的情況下，實際入市的住宅用地規(guī)模相對較小，在一些大城市，供給少可能導(dǎo)致房價上漲。與此同時，農(nóng)村土地價值難以實現(xiàn)。

黨的十八屆三中全會提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。2015年，全國33個地市開始改革試點。2019年8月份，土地管理法的修改為改革掃清了法律障礙。

當(dāng)前國內(nèi)大循環(huán)的一大堵點存在于城鄉(xiāng)之間。要提振國內(nèi)消費，須打通城鄉(xiāng)，提高農(nóng)民收入、壯大中等收入群體，才能支撐超大規(guī)模的消費市場。

嚴(yán)金明表示，此次中央發(fā)布的意見和之前兩份要素市場改革意見一脈相承。2020年4月份，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》發(fā)布；今年1月份，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》。

“要素市場要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。擺在我們面前的一個重要問題是土地作為重要生產(chǎn)要素，是不是也應(yīng)該充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用？”嚴(yán)金明說。

目前來看，在要素市場改革中，土地市場改革相對滯后，同時也意味著潛力及改革可能釋放的紅利很大。

嚴(yán)金明表示，一方面要通過改革提高土地資源利用效率；另一方面，要堅決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線。

盤活存量土地

意見提出，統(tǒng)籌增量建設(shè)用地與存量建設(shè)用地，實行統(tǒng)一規(guī)劃，強化統(tǒng)一管理。

增量建設(shè)用地是從其他非建設(shè)用地轉(zhuǎn)變而來。市場主體一般通過土地招標(biāo)、拍賣、掛牌獲得土地使用權(quán)，屬于一級土地市場。過去，土地管理更多關(guān)注的是這類土地。

存量建設(shè)用地是已經(jīng)完成開發(fā)的建設(shè)用地，即土地二級市場。改革開放以后，我國城市快速發(fā)展，城市建設(shè)用地也在不斷增加，與此同時，存在不少批而未供、閑置土地和低效土地。在增量建設(shè)用地增長空間有限的情況下，存量土地盤活成為未來發(fā)展重點。

今年《政府工作報告》提出，有序推進(jìn)城市更新，加強市政設(shè)施和防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，開展老舊建筑和設(shè)施安全隱患排查整治，再開工改造一批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，支持加裝電梯等設(shè)施，推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)和公共設(shè)施適老化改造。

嚴(yán)金明表示，目前我國存量建設(shè)用地市場化程度偏低，管理上也存在一些不規(guī)范。盤活存量建設(shè)用地，需要注意防止國有資產(chǎn)流失，規(guī)范市場，同時現(xiàn)在農(nóng)村宅基地入市正在試點階段，仍存在一些政策障礙。

意見提出，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)、補充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機制。完善全國統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場。

建設(shè)用地增減掛鉤制度實施后，各地開展了諸多實踐。如重慶“地票”、廣東南?！暗厝钡?。2018年3月份，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，創(chuàng)新了省際間建設(shè)用地的協(xié)調(diào)，發(fā)達(dá)省份獲得了建設(shè)用地指標(biāo)，貧困地區(qū)也獲得了難得的發(fā)展資金。

但是，無論是跨省域補充耕地，還是建設(shè)用地的跨省調(diào)劑，在很大程度上是以政府主導(dǎo)的方式推進(jìn)。嚴(yán)金明表示，要按照市場配置資源的要求，建成全國統(tǒng)一的土地市場，使全部土地有主、有價，流動起來。

2019年7月份，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》，這是我國首個針對土地二級市場的政策，隨著土地增量遞減，存量土地交易必將增加，交易重心也將逐步轉(zhuǎn)向二級市場。因此，全國統(tǒng)一土地二級市場的健全規(guī)范成當(dāng)務(wù)之急。

“人”和“地”如何匹配

剛結(jié)束的今年首次集中供地中，區(qū)域分化成為突出特點。比如，有些北方城市流拍率高達(dá)83%，而深圳今年一批次供地均達(dá)上限，純自持保障性租賃住房用地也因達(dá)到地價上限轉(zhuǎn)而搖號。

其中跡象表明，人口流入多的城市土地需求更為旺盛。如何讓人口和土地供應(yīng)更為匹配？意見提出，完善財政轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策。這意味著，人口流入多的城市可望獲得更多供地指標(biāo)。

在過去，一些人口流出地區(qū)住宅用地供大于求，導(dǎo)致房屋空置率居高不下。同時一些人口流入多的城市土地需求量大，供應(yīng)常難以接繼，進(jìn)而可能推高房價。這個政策，就是試圖解決土地供需錯配的問題。

2016年，為調(diào)動地方吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶積極性，《政府工作報告》首次提出建立“人地錢”掛鉤政策。此后，多省進(jìn)行試點，探索建立“人地錢”掛鉤，以人定地、錢隨人走制度?？梢灶A(yù)計，未來財政支付和人口、土地的適配性將不斷加強。