人民銀行日前發(fā)布《中華人民共和國金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)》，旨在健全金融風(fēng)險事前防范、事中化解和事后處置全流程全鏈條的制度安排，待后續(xù)立法正式通過和實施后，將有效增強我國金融穩(wěn)定法律制度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步提升我國系統(tǒng)性金融風(fēng)險防控能力。從地位和重要性來看，《金融穩(wěn)定法》將補上我國宏觀審慎政策框架的“關(guān)鍵一塊拼圖”。

以穩(wěn)定為本

總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗，金融發(fā)展與金融監(jiān)管改革都要以金融穩(wěn)定為本，金融立法要以防范系統(tǒng)性風(fēng)險和維護(hù)金融穩(wěn)定為宗旨。以美國在次貸危機后的《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護(hù)法案》為例，該法案共16章，涉及美國金融體系的方方面面，其中第一章又被稱為“金融穩(wěn)定法”(Financial Stability Act)，集中體現(xiàn)了美國金融監(jiān)管體制改革的立法宗旨。近年來，我國金融立法工作穩(wěn)步推進(jìn)，初步建成多層次的金融法律體系，但在金融穩(wěn)定方面缺乏一部整體性統(tǒng)籌的法律，因而有必要專門制定一部《金融穩(wěn)定法》，以健全維護(hù)金融穩(wěn)定的長效機制，充分發(fā)揮法治在金融監(jiān)管中固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的作用。

國內(nèi)對制定《金融穩(wěn)定法》早有共識。2021年8月，人民銀行指出，要加快推進(jìn)制定《金融穩(wěn)定法》。今年全國兩會期間，多位人大代表均提出加快推進(jìn)制定《金融穩(wěn)定法》。此次發(fā)布的草案征求意見稿，借鑒了國際上金融風(fēng)險處置的經(jīng)驗，彰顯了金融穩(wěn)定的立法宗旨，是新時期健全我國金融穩(wěn)定機制的有效探索。

健全和規(guī)范金融穩(wěn)定工作機制

維護(hù)金融穩(wěn)定是系統(tǒng)性工程，防范化解金融風(fēng)險要建立在有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，以充分協(xié)調(diào)監(jiān)管政策、整合監(jiān)管資源和發(fā)揮風(fēng)險化解合力。我國實行金融分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管，雖然在混業(yè)經(jīng)營大趨勢下，金融監(jiān)管與時俱進(jìn)，但在跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上缺乏有力的機制。金融監(jiān)管部門主要通過相互協(xié)同、“一事一議”的方式處置金融風(fēng)險，溝通成本較高。2017年國務(wù)院金融委成立，旨在加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補齊監(jiān)管短板，在引導(dǎo)市場預(yù)期、維護(hù)金融穩(wěn)定、促進(jìn)改革發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。國務(wù)院金融委幾次“發(fā)聲”對市場預(yù)期的影響效果立竿見影，但其職權(quán)一直沒有相應(yīng)明確的法律作為支撐，這與金融委的定位及其在維護(hù)金融穩(wěn)定中的作用不符。

作為基礎(chǔ)性法律，《金融穩(wěn)定法》的首要目標(biāo)是健全和規(guī)范金融穩(wěn)定工作機制。《草案》明確，國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制負(fù)責(zé)統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，研究維護(hù)金融穩(wěn)定重大政策，指揮開展重大金融風(fēng)險防范、化解和處置工作。《草案》首次從法律層面明確和強化了金融委的領(lǐng)導(dǎo)地位和協(xié)調(diào)職責(zé)，為防范化解重大金融風(fēng)險提供了有效的組織和領(lǐng)導(dǎo)保障。

法律是理性積累的經(jīng)驗，《草案》把近年來我國在金融風(fēng)險防范、化解和處置中的實踐及經(jīng)驗上升到了立法層面。這些理性的經(jīng)驗，對于在內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)金融形勢下牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險底線的意義十分重大。這些經(jīng)驗主要包括：建立健全高效權(quán)威、協(xié)調(diào)有力的金融穩(wěn)定工作機制，金融委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、靠前指揮；進(jìn)一步壓實金融機構(gòu)及其主要股東、實際控制人的主體責(zé)任，壓實地方政府的屬地責(zé)任和金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任；加強金融風(fēng)險防范和早期糾正，實現(xiàn)風(fēng)險早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)；建立市場化、法治化處置機制，明確處置資金來源和使用安排，完善處置措施工具，保護(hù)市場主體合法權(quán)益；強化對違法違規(guī)行為的責(zé)任追究，以進(jìn)一步筑牢金融安全網(wǎng)，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。作為在充分總結(jié)我國實踐和國外經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上達(dá)成的普遍共識，《草案》切中新形勢下金融風(fēng)險防范化解的重點，符合我國金融運行實際，指出了新時期我國金融監(jiān)管改革的方向和基本路徑。

除特定領(lǐng)域外，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展力求“以最小的代價實現(xiàn)最大的效果”，金融牽一發(fā)而動全身，更要在守住風(fēng)險底線的同時，盡量以最小成本實現(xiàn)最大化金融風(fēng)險防控的效果。《草案》無論是在壓實各方責(zé)任，還是在明確處置資金安排、設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金、建立市場化風(fēng)險處置機制等方面，出發(fā)點是通過明確的機制和安排，進(jìn)一步提高金融風(fēng)險處置質(zhì)效，最小化金融風(fēng)險處置的成本。例如，壓實各方特別是金融機構(gòu)的自救責(zé)任及主要股東責(zé)任，正是為防范風(fēng)險保障機制在救助和處置過程中助長金融機構(gòu)或其他主體“大而不能倒”意識，防止將成本和損失轉(zhuǎn)嫁給公共資金；設(shè)立處置資金池，正是要減少風(fēng)險處置對公共資金的依賴，傳遞處置金融風(fēng)險絕不是讓公共資源“埋單”的明確信號；被普遍關(guān)注的“金融穩(wěn)定保障基金”，定位為國家重大金融風(fēng)險處置的后備資金，明確主要由金融機構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金等組成，隱含了金融機構(gòu)“風(fēng)險自擔(dān)，責(zé)任自負(fù)”的原則，也是防止將金融風(fēng)險處置的成本和損失轉(zhuǎn)嫁給公共資金。《草案》堅持金融風(fēng)險化解市場化資金在先、公共資金在后的使用順序，是我國金融監(jiān)管向市場化、法治化邁進(jìn)的重要體現(xiàn)。

當(dāng)前及未來較長一段時間，國際金融市場形勢的不確定因素將增加，經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域面臨的風(fēng)險較大。因此，應(yīng)加快我國《金融穩(wěn)定法》的立法和實施。同時，《草案》在后續(xù)完善過程中，應(yīng)與《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等銜接好，消除監(jiān)管實踐中可能存在的模糊地帶。